作者简介：李海平，法学博士，吉林大学法学院教授。

[48]与人口规模地位严重不相符的是，中国农民长期以来兼受帝国主义、军阀、地主、贪官污吏、劣绅土豪、兵匪六种蹂躏[49]。[16] 陈独秀：《东西民族根本思想之差异》，载《青年杂志》第1卷第4号（1915年12月25日）。

[25] 转引自韩大元：《苏俄宪法在中国的传播及其当代意义》，载《法学研究》2018年第5期，第198页。本文以中国共产党建党到1927年大革命时期的人权话语变迁的文献梳理为基础，探讨建党初期中国共产党的人权话语及其表达。[42]实现民主政治的组织形式，则是召开体现各阶级利益的国民会议。[54]这次大会提出了解决农民问题的具体策略。个人之自由权利，载诸宪章，国法不得而剥夺之，所谓人权也。

二是耕种没收土地的农民，除缴纳累进的地税外不纳任何杂税。长期以来，中国坚持把人权的普遍性原则同中国实际相结合，不断推动经济社会发展，增进人民福祉，促进社会公平正义，加强人权法治保障，努力促进经济、社会、文化权利和公民、政治权利全面协调发展，显著提高了人民生存权、发展权的保障水平，走出了一条适合中国国情的人权发展道路[3]。经过20世纪50年代的社会主义改造运动，中国成为了一个高度集权国家，【32】国家的控制范围逐渐触及社会的各个领域，通过意识形态宣传、社会结构的重新组织和纪律严明的基层干部队伍建设，其政治动员能力达到了空前的高度。

【66】［美］乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第1—116页。回到中国语境，与欧洲税收国家发展的历史经验相似，中国通过税收的集中化初步解决了财政短缺的困境。纵向上，各级政府具有几乎相同结构和功能，因而地方政府和部门多数情况下都在执行上级的指令，缺乏自主性。【2】马骏指出，决定国家征税机制的核心要素是对征税合同类型的选择，包税制是一种固定租金合同，而国家征税机关直接征收则是工资合同。

然而，改革前的财政体制无法满足此双重维度的要求。【12】参见［美］孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，三联书店2013年版，第93—102页。

【32】参见邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看》，牛津大学出版社1994年版，第69—73，222—238页。李强：《传统中国社会政治与现代资本主义———韦伯的制度主义解释》，《社会学研究》1998年第3期，第9—10页。其二，从预算制定到审计的一系列程序得以标准化、制度化。同时，央地之间的收入分配采取多种形式的财政包干制，中央和地方政府之间签订固定租金或分成合同，后者在一定程度上成为了 包税商，而前者在此财政契约关系中得到的租金有限。

【5】两种国家经纪类型的区别，参见［美］杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第37页。【63】 而在新绩效预算阶段，则重新赋予基层部门高度的支出决策自主权，核心预算机关的控制对象从支出的具体项目转向了绩效产出、公共服务的质量（即上述第三个因素服务／运作效率），但这一放权过程有很大风险，因而应以将法治根植于公共管理制度为前提条件。如果我们从近代史的宏观背景考察，不难发现这一系列改革是中国现代国家建设与宪法制度构建主线的延伸。【1】由于乡村行政机构的缺位，为了能够及时地将向中央上交其所摊派的捐税收入配额，县官高度依赖于中介掮客（胥吏与乡绅）深入乡间完成征税任务，类似于欧洲现代民族国家早期所采用的包税制。

国家改革的整体趋势是，一方面，限缩国家集中性权力范围、扩展社会自治空间，国家做出决策前开始以各种途径与社会利益团体协商。而国库集中收付、政府采购改革则让财政部门在预算执行中监督各部门资金流动和集中进行采购的权力。

【53】参见［美］西达·斯考克波：《找回国家———当前研究的战略分析》，载［美］彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考克波主编：《找回国家》，方力维等译，三联书店2009年版，第21—22页。［美］黄仁宇：《万历十五年》，三联书店1997年版。

【2】县衙只要向中央交足税赋中明文规定的部分，便可克扣余下部分留为己用，这一马克斯·韦伯称之为家产官僚制的特征刺激了县衙的高度商业化。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。总之，若无针对宪法监督、制约体制本身的改革，仅靠财政预算改革难以从根本上改革政治体制。此后，为缓解战争和宫廷花销所导致的财政压力，各欧洲国家开始向日益商业化的社会施加税赋，主要财源从领地转为私人部门，结果是，在很大程度上，拥有似乎是无限权力的统治者对其所统治的社会有着职能上的依赖，【25】不再能单方面施加意志。另可参见Kellee S. Tsai, Cause or Consequence? Private-Sector Development and Communist Resilience in China, in Martin Dimitrov, (ed.), Why Communism Didn't Collapse: Understanding Authoritarian Regime Resilience in Asia and Europe, Cambridge University Press, 2013, p.227。

然而，在限制国家集中性权力的财政制宪民主一维，改革成效则颇为有限。理性化（提高预算能力）和民主监督（增强预算过程中的政治参与、协商和监督）是财政预算改革的两大隐线。

2010年12月，全国人大预算工委宣布，预算法修正事宜转交给国务院。它是低调的，不会过分提高人们的期望值。

于横向层面，改革增强了部门预算的全面性与公开度，《预算法》等规范也设置了更细化的预算审议程序（尤其是初审程序的新设），同时改善了预算执行管理体系和绩效评估模式。【45】自1978年以来，市场化改革已经减少了国有企业的规模，并放开对私营经济的限制。

【54】根据这些要素强弱的不同，一国财政发展水平可分为前预算、预算和新绩效预算三个阶段。【47】英国光荣革命后通过财政制度改革强化议会、限制王权，建立起此种承诺，参见Douglass C. North Barry R. Weingast, Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England, 49The Journal of Economic History 803, 815-819 (1989). 【48】马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第42页。【22】孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期，第47页。它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化，参见王绍光：《美国进步时代的启示》，《读书》2001年第8期，第25页。

同时，企业单位从高度集权国家的细胞转为市场经济中的主体，按照市场经济原则来运行，这也为市民社会的自发成长创造更多空间。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。

王绍光、马骏：《走向预算国家———财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期，第13—22页。由此，国政权从追求君主私利的组织转为提供公共服务、促进和捍卫公民利益的机构，行政权力的扩张也因其具有追求公共利益的属性而获得正当性。

进入专题： 现代国家建设 财政预算体制改革 权力配置 。总之，贯穿新中国财政史的一条主线是，中央政府通过在国家和个人之间直接建立汲取关系，逐步渗透社会、提高汲取能力，从而建立了一套中央集权的公共财政体系，以支撑起国家建设和日益多元的政府职能，使其政策实施得到财政支持。

中央和地方事权与支出责任划分不清晰、不合理，不利于建立健全财力与事权相匹配的财政体制。【10】国家的正式收入很低，未能建立起有效的公共财政制度，其最值得注意的特点是它的被动性，几乎没有中央计划，【11】以致难以提供基本的公共服务。新的政府职能应被翻译为预算的语言【69】，方能使两者相互促进。［美］王业键：《清代田赋刍论》，高风等译，人民出版社2008年版，第165页（认为在清朝的最后25年中，大多数省份的土地税收收入仅占整体土地产量的2％—4％）。

然而，国家的生产效率是非常低的，因为计划经济体制既无法有效地配置资源，也无法在工农业生产过程中建立高效的激励和监督机制。此外，在国家内部结构层面，国家机构之间的横纵向功能分殊也正在浮现。

横向权力配置也有所深化。【75】See Gabriella Montinola, Yingyi Qian, and Barry R. Weingast, Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China,48 World Politics50,72-73(1995); Yongnian Zheng, Explaining the Sources of de facto Federalism in Reform China: Intergovernmental Decentralization, Globalization, and Central–Local Relations, 7 Japanese Journal of Political Science101, 107(2006). 【76】对于地方财政预算自主权具体内容的分析，参见吴良健：《地方分权与预算自主》，载《行政法论丛》（第18卷），法律出版社2016年版。

这明显地体现在《预算法》坎坷的修订之路中：最初，由全国人大起草的修改草案强调了人大的预算监督程序，但被国务院有关部门回绝。同时，向社会公开预算的举措也使得预算充当起人民的向导，帮助他们理解政府行为的特征和范围，为强化预算民主监督、责任政府奠定基础。